Odbor za pravosuđe Hrvatskoga sabora na 48. sjednici održanoj 16. rujna 2026. razmotrio je Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona, prvo čitanje, P.Z.E. br. 343, koji je predsjedniku Hrvatskoga sabora podnijela Vlada Republike Hrvatske, aktom od 10. rujna 2026.
Odbor je Prijedlog zakona u skladu s člankom 81. Poslovnika Hrvatskoga sabora raspravio u svojstvu matičnog radnog tijela.
Odbor je raspolagao mišljenjem Pučke pravobraniteljice KLASA: 011-01/26-01/034, URBROJ: 506-02 od 15. rujna 2026.
Ministar pravosuđa, uprave i digitalne transformacije uvodno je istaknuo da se predmetnim izmjenama i dopunama pristupilo radi obveze transponiranja Direktive o zaštiti okoliša putem kaznenog prava kao i radi daljnjeg unaprjeđenja kaznenopravnog sustava. Kazneni zakon je dio šireg paketa zakona razmatranih na Radnoj skupini koja je pripremila izmjene i dopune Zakona o odgovornosti pravnih osoba za kaznena djela, Kaznenog zakona, Zakona o sudovima za mladež, Zakona o izvršavanju kazne zatvora, Zakona o probaciji, Zakona o kaznenom postupku i novi Zakon o tretmanu i smještaju osoba po punom izvršenju kazne zatvora.
U nastavku izlaganja istaknuto je uvođenje kazne doživotnog zatvora. Komparativno gledano, do sada ovakvu kaznu nisu uvele jedino Hrvatska i Portugal, a radi se o sankciji koja ima odgovarajući odvraćajući efekt i poruku počiniteljima kaznenih djela. Predviđa se za najteža kaznena djela za koja je propisana kazna dugotrajnog zatvora, uz mogućnost uvjetnog otpusta nakon 25 godina izdržane kazne zatvora, pri čemu je istaknuto da taj raspon kod ostalih EU zemalja uglavnom iznosi od 15 do 25 godina. Nadalje, briše se pravilo o mogućnosti izricanja jedinstvene kazne dugotrajnog zatvora u trajanju od pedeset godina, ako su za dva ili više kaznenih djela utvrđene pojedinačne kazne dugotrajnog zatvora čiji zbroj prelazi pedeset godina i predlaže se da sud za dva ili više kaznenih djela za koju je utvrdio pojedinačnu kaznu dugotrajnog zatvora, može izreći jedinstvenu kaznu doživotnog zatvora.
Nadalje, predlaže se izmjena sigurnosne mjere zaštitnog nadzora po punom izvršenju kazne zatvora koja se izricala prilikom donošenja prvostupanjske presude, u kojem trenutku je teško predvidjeti buduće ponašanje osobe lišene slobode, stoga se navedena mjera mijenja u posebnu mjeru nadzora po punom izvršenju kazne. Cilj mjere jest zaštititi društvo od opasnih počinitelja teških kaznenih djela nakon što izdrže zatvorsku kaznu u trajanju od 5 ili više godina, za kazneno djelo počinjeno s namjerom, ili u trajanju od 2 ili više godina za kaznena djela s obilježjem nasilja ili za druga kaznena djela protiv spolne slobode te spolnog zlostavljanja ili iskorištavanja djeteta. Kršenje mjere propisuje se kao samostalno kazneno djelo s kaznom zatvora do dvije godine. Vrijeme provjeravanja traje od jedne do pet godina, a ako je djelo počinjeno na štetu djeteta od jedne do deset godina.
Vezano za usklađivanje s Direktivom o zaštiti okoliša putem kaznenog prava, istaknuto je da se radi o vrlo složenom transponiranju i s obzirom da se radi o blanketnim kaznenim djelima, bila je potrebna suradnja s drugim ministarstvima i tijelima državne uprave kao i izmjena niza sektorskih propisa. Predlažu se izmjene i dopune bitnih obilježja više kaznenih djela, uvode se nova kaznena djela, posebno je istaknuto uvođenje osobito teškog kaznenog djela protiv okoliša, kolokvijalno prozvanog „ekocid“, koje predviđa kaznu zatvora u trajanju od deset godina ili kaznu dugotrajnog zatvora i bez mogućnosti zastarijevanja.
Pooštravaju se kazne za terorizam sa smrtnom posljedicom, s predviđenom kaznom od 5 godina ili dugotrajnim zatvorom, odnosno s mogućnošću izricanja doživotnog zatvora. S obzirom na pojavnost požara koji imaju za posljedicu ogromnu materijalnu štetu, ali i smrtne posljedice, pooštravaju se kazne za kazneno djelo dovođenja u opasnost života i imovine općeopasnom radnjom ili sredstvom, kao i za teško kazneno djelo protiv opće sigurnosti.
Mijenjaju se i određene odredbe kaznenopravne zaštite životinja, u tom kontekstu ukazano je na dobru suradnju s udrugama za zaštiti životinja. Uvode se nova kaznena djela spolnog iskorištavanja životinja i neovlaštenog obavljanja veterinarske djelatnosti, pooštravaju se kazne za kaznena djela ubijanja ili mučenja životinja, prenošenja zaraznih bolesti životinja i organizama štetnih za biljke, proizvodnje i stavljanja u promet štetnih sredstava za liječenje životinja i nesavjesnog pružanja veterinarske pomoći.
U raspravi je ukazano da se kasni s primjenom Direktive 2024/1203 jer je rok za prenošenje istekao 21. svibnja 2026., te je izneseno mišljenje da Vlada nije samostalno krenula u izmjene Kaznenog zakona, već zbog obveze transponiranja Direktive. Također je istaknuto mišljenje da je u slučaju odlaganja otpada u Gospiću još 2023. trebalo primijeniti načelo proporcionalnosti, koje je inkorporirano u Ugovor o funkcioniranju EU i Zakon o zaštiti okoliša, jer bi u tom slučaju razmjeri štete bili manji, stoga je predloženo da se u Kazneni zakon uvede kažnjavanje za neprimjenjivanje navedenog načela. Također je postavljeno pitanje vezano za balastne vode, za koje postoji i određeni Pravilnik, ali pojam nije u Kaznenom zakonu, te je s obzirom na opasnost istih za ekosustav, predloženo da se unesu u Kazneni zakon. Također je izneseno mišljenje da Republika Hrvatska ovim prijedlogom postaje jedan od najrepresivnijih kaznenopravnih sustava u EU, naime prijedlog polazi od proširenja represije i uvođenja doživotnog zatvora, pod pretpostavkom da će to djelovati preventivno, iako nema empirijskih podataka o nužnosti uvođenja tako represivnog sustava, primjerice u Njemačkoj, Austriji, Švicarskoj i Belgiji za doživotni zatvor postoji mogućnost uvjetnog otpusta nakon 15 godina. Istaknuto je da kaznenopravni sustav pokazuje vladavinu prava i humanost u određenoj državi, upravo izvjesnost kazne ima preventivni učinak, no u Republici Hrvatskoj su postupci dugotrajni i kaznenopravni sustav je neučinkovit, ne djeluje preventivno, što je osobito vidljivo kod femicida, te je istaknuto da same zakonske promjene nisu dovoljne za zaštitu.
Pučka pravobraniteljica obrazložila je mišljenje koje je dostavila Odboru za pravosuđe, pri čemu je vezano za uvođenje kazne doživotnog zatvora naglasila da država ima obvezu štititi život i tjelesni integritet građana, i za najteža kaznena djela odgovoriti najstrožim kaznenopravnim sankcijama, uz poštivanje međunarodnih standarda zaštite ljudskih prava. Sama kazna doživotnog zatvora nije nespojiva sa standardima Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, dok praksa Europskog suda za ljudska prava zahtjeva da osobe osuđene na doživotnu kaznu zatvora imaju stvarnu i učinkovitu mogućnost preispitivanja opravdanosti daljnjeg izvršavanja kazne nakon proteka određenog vremena, daljnje lišenje slobode mora biti opravdano ukoliko osuđena osoba i dalje predstavlja ozbiljnu opasnost za društvo. Država bi trebala tijekom izdržavanja kazne osigurati rehabilitaciju osuđenika, o čemu i sama opetovano ukazuje u svojim Izvješćima, ukazujući na prenapučenost u zatvorima, nedovoljan broj službenika, ograničene mogućnosti provedbe individualiziranih programa, te nužnost dodatnih ulaganja u zatvorski sustav, osobito stručni tretman osoba lišenih slobode. S obzirom da se kod doživotnog zavora predlaže razdoblje od 25 godina nakon kojeg se može ispitati opravdanost daljnjeg izdržavanja kazne ili razmotriti uvjetni otpust, također i u odnosu na mlađe punoljetnike, za iste se predlaže razmotriti kraće razdoblje za mogućnost razmatranja uvjetnog otpusta, s obzirom da prema stručnjacima oni imaju veći potencijal za rehabilitaciju. Također, ukazuje se na nužnost da sudovi u svakom pojedinačnom slučaju detaljno obrazlože razloge za određivanje kazne doživotnog zatvora umjesto kazne dugotrajnog zatvora. S obzirom na represivnu funkciju kaznenog prava, posebno je naglašena važnost jačanja preventivnih mehanizama, sprječavanja nasilja, poboljšanja obrazovnog sustava, sustava socijalne i zdravstvene skrbi, a nakon počinjenja djela potreban je sustavni odgovor, prepoznavanje rizika, učinkovita međuinstitucionalna suradnja, osobito prekršajnih i kaznenih sudova, te jači sustav podrške i tretmana. Vezano za kaznena djela protiv okoliša, ukazano je da država može kod transponiranja Direktive i više, odnosno da se zbog brige o okolišu odluči za nadstandarde, koristeći postojeće hrvatsko i europsko pravo. Posebno je ukazano na pitanje odobalnih naftnih i plinskih postrojenja, za koja se sukladno Direktivi (EU)2024/1203 propisuje kaznenopravna odgovornost za nezakonitu izgradnju, rad i rastavljanje, ako uzrokuju štetu za okoliš ili zdravlje ljudi, no, radi obuhvatnije zaštite, ukazano je na Direktivu 2013/30/EU i Zakon o sigurnosti pri odobalnom istraživanju i eksploataciju ugljikovodika, koji obuhvaćaju širi skup aktivnosti, slijedom čega se predlaže proširenje kruga radnji počinjenja, naročito u odnosu na propuštanje uklanjanja odnosno sanacije odobalnih naftnih i plinskih postrojenja. Također, vezano za članak 214. stavak 5. i 6., koji se tiče vode, površinske i podzemne, prenošenjem Direktive (EU) 2024/1203 sankcionira se postupanje koje uzrokuje ili može uzrokovati znatnu štetu za ekološko stanje ili potencijal površinskih voda i količinsko stanje podzemnih voda. Također radi učinkovitije zaštite, ukazano je na Direktivu 2000/60/EZ, Zakon o vodama i Uredbu o standardu kakvoće voda, koje propisuju da se kod ocjene stanja vode uzima u obzir i kemijsko stanje vode, slijedom čega se predlaže dopuniti odredbe na način da obuhvate i znatnu štetu za kemijsko stanje površinskih i podzemnih voda. Nadalje, u raspravi su pohvaljene predmetne zakonske izmjene, a s obzirom na slučaj Drniš i Gospić koji su ukazali na određene probleme isti su konkretizirani kroz zakonske izmjene. Osobito u pogledu recidivista imamo prisutne najteže oblike kaznenih djela i nasilja, svake godine se suočavamo i sa požarima, stoga je pohvaljeno pooštravanje određenih kaznenih djela i naglašen je značaj i prevencije i represije, kao i izmjene drugih Zakona i podzakonskih akata, primjerice o gospodarenju otpadom, ili praćenju kvalitete mora i zraka, kako bi isti bili na razini EU. Nakon tragedije u Drnišu, o čemu je i sam Odbor za pravosuđe održao sjednicu, reakcija Vlade i predmetni zakonski prijedlozi su na tragu onog što društvo i očekuje, zakonodavna i izvršna vlast su odradili posao, osim toga je potrebno napustiti smjer blagog kažnjavanja.
Završno u raspravi ministar pravosuđa osvrnuo se na iznesena mišljenja i prijedloge. Istaknuo je da stroža represija i kažnjavanje ne znače da neće doći do počinjenja teških kaznenih djela, ali šalju poruku da se takva djela neće tolerirati, a dulji niz počinjenja teških kaznenih djela i njihove posljedice opravdale su potrebu pooštravanja kazni. Sam Kazneni zakon, uvođenjem doživotnog zatvora i strožih kaznenih djela protiv okoliša nije dovoljan bez ispunjenja i drugih uvjeta, prevencije i edukacije. Ukazano je na neovisnost sudstva i sudbene vlasti, ali isti ne znače da nema odgovornosti, dakle pravosudni dužnosnici moraju koristiti zakonske alate, izricati sankcije koje imaju određenu poruku i počinitelju i društvu. Nadalje je ukazano da zatvorski sustav ima ulogu i rehabilitacije, pri čemu je važna uloga i pravosudne policije i tretmana službenika i namještenika, koji u zatvorskom sustavu rade u vrlo izazovnim vremenima, koja traju duže od 10 godina. Istaknut je problem prenapučenosti zatvora, zadnji zatvor izgrađen je 1987. godine, a 1. rujna imamo 5198 osoba u zatvorskom sustavu na 3932 predviđena mjesta, dakle trenutno oko 1200 osoba više nego što su kapaciteti. Stoga se poduzimaju razne mjere, do kraja godine biti će završena dva nova modularna zatvora u Varaždinu i Lipovici, s 300 novih mjesta, a sljedeće godine dovršit će se novi centar za dijagnostiku u Požegi, u planu je kaznionica u Općini Perušić. Osobiti izazov predstavlja što oko 18% osoba lišenih slobode jesu strane osobe, uglavnom optužene za kazneno djelo iz članka 326. „protuzakonito ulaženje, kretanje i boravak u Republici Hrvatskoj, drugoj državi članici Europske unije ili potpisnici Šengenskog sporazuma“, dakle migranti predstavljaju velik pritisak na zatvorski sustav, postoji problem jezika i komunikacije. Trenutno je zaposleno 1682 pravosudnih policajaca, najviše od 2001. no ta brojka nije dostatna, iako je u posljednje dvije godine provedeno 400 novih natječaja, primljeno je 350 osoba, a otvoreno je još 18 natječaja. Ministarstvo je svjesno svih problema, te se rade kratkoročni, srednjoročni i dugoročni planovi, koji će biti prikazani u strategiji razvoja zatvorskog sustava, u smjeru razvoja infrastrukture, kadrova, uloge zatvora i kaznionice u rehabilitaciji, resocijalizaciji i pripremi za život nakon izlaska zatvorenika na slobodu. Vezano za primjedbu primjene nadstandarda u području zaštite okoliša, ukazano je na novo kazneno djelo ekocida i mogućnost dodatnog sastanka vezano za preostale prijedloge. S obzirom da je transponiranje Direktive bilo vrlo kompleksno uz nužnost izmjene i drugih sektorskih propisa, Ministarstvo je otvoreno za daljnju suradnju uz nužno sudjelovanje resora zaštite okoliša.
Nakon rasprave, Odbor za pravosuđe je većinom glasova (6 glasova „ZA“ i 3 glasa „SUZDRŽAN“) odlučio predložiti Hrvatskom saboru sljedeći zaključak:
1. Prihvaća se Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona.
2. Sve primjedbe, prijedlozi i mišljenja iznesena u raspravi uputit će se predlagatelju radi izrade Konačnog prijedloga zakona.
Za izvjestitelja na sjednici Hrvatskoga sabora, Odbor je odredio predsjednika Odbora.
PREDSJEDNIK ODBORA
Nikola Grmoja