Odbor za unutarnju politiku i nacionalnu sigurnost

Izvješće Odbora za unutarnju politiku i nacionalnu sigurnost o Prijedlogu zakona o izmjenama i dopunama Zakona o hrvatskom državljanstvu, prvo čitanje, P. Z. br. 554

Odbor za unutarnju politiku i nacionalnu sigurnost na 48. sjednici, održanoj 31. siječnja 2019., raspravljao je o Prijedlogu zakona o izmjenama i dopunama Zakona o hrvatskom državljanstvu, prvo čitanje, P. Z. br. 554, (dalje u tekstu: Prijedlog zakona), koji je predsjedniku Hrvatskoga sabora dostavila Vlada Republike Hrvatske, aktom od 13. prosinca 2018. 
Odbor je raspolagao i mišljenjem Pučke pravobraniteljice od 29. siječnja 2019., Broj:P.P.R.-29-3-620/18.
Sukladno članku 69. Poslovnika Hrvatskoga sabora, Odbor je predloženi zakonski prijedlog razmotrio u svojstvu matičnog radnog tijela. 

Predstavnik predlagatelja je u uvodnom izlaganju istaknuo da je Zakon o hrvatskom državljanstvu (dalje u tekstu: Zakon) vrlo bitan pravni akt koji izražava smjer države i njene ciljeve u odnosu na promicanje useljavanja u Republiku Hrvatsku. Nadalje, kao osnovni cilj ovoga Prijedloga zakona, predstavnik predlagatelja je istaknuo namjeru da se pojednostavi postupak i olakša stjecanje hrvatskog državljanstva u odnosu na hrvatske iseljenike i pripadnike hrvatskoga naroda u inozemstvu. Navodi kako je u razdoblju od 1. siječnja 1992. do 31. prosinca 2017. godine, u hrvatsko državljanstvo primljeno 1.088.662 osobe po osnovi prirođenja (naturalizacijom), od toga su 679.482 osobe primljene po osnovi članka 16. Zakona (pripadnost hrvatskom narodu), dok je 20.489 osoba primljeno u hrvatsko državljanstvo po osnovi članka 11. Zakona (iseljenici, njihovi potomci i bračni drugovi). 
Nadalje, predstavnik predlagatelja ističe da se hrvatsko državljanstvo može steći na osnovi podrijetla, rođenjem na području Republike Hrvatske, prirođenjem (naturalizacijom) ili u rijetkim slučajevima na temelju međunarodnih ugovora. Navodi kako će u izlaganju istaknuti najznačajnije izmjene u odnosu na važeći Zakon. Naime, navodi da se Prijedlogom zakona povećava dobna granica za prijavu u evidenciju hrvatskih državljana za osobe rođene u inozemstvu čiji je jedan roditelj u trenutku njegova rođenja hrvatski državljanin, i to do navršene 21. godine života osobe, za razliku od važećeg rješenja prema kojem je upis omogućen do 18. godine. Ovime se pruža mogućnost da osoba sama podnese prijavu za svoj upis u knjigu državljana, ako su njezini roditelji to propustili učiniti do njezine punoljetnosti. Predstavnik predlagatelja je naglasio kako se ova odredba odnosi na osobe koje već imaju državljanstvo neke druge države. 
Nadalje, navodi da se predlaže izostaviti generacijsko ograničenje za stjecanje hrvatskog državljanstva potomcima iseljenika u ravnoj liniji te njihovim bračnim drugovima. Također, za ovu kategoriju osoba predlaže se oslobođenje obveze poznavanja hrvatskog jezika i latiničnog pisma, hrvatske kulture i društvenog uređenja. Nadalje, jasnije se određuje pojam iseljenika iz Republike Hrvatske, na način da se kao iseljenik definira osoba koja je iz Republike Hrvatske iselila prije 8. listopada 1991. godine. Pri tome se precizira da se iseljenikom ne smatra osoba koja je iselila s područja Republike Hrvatske, a nije imala bivše hrvatsko republičko državljanstvo, odnosno zavičajnost na području Republike Hrvatske. 
Nastavno, predlaže se omogućavanje stjecanja hrvatskog državljanstva za maloljetnu djecu čiji je jedan od roditelja stekao hrvatsko državljanstvo prirođenjem kao iseljenik (članak 11. stavak 1. Zakona) ili kao pripadnik hrvatskog naroda (članak 16. Zakona), neovisno o činjenici živi li dijete u Republici Hrvatskog. Isto tako, pojednostavljeno je izvođenje dokaza za pripadnike hrvatskog naroda koji ne raspolažu osobnim dokazima o pripadnosti hrvatskom narodu, na način da dokaze ne moraju priložiti osobe za čije roditelje je nedvojbeno utvrđena pripadnost hrvatskom narodu. 
Predstavnik predlagatelja nadalje navodi kako se predlaže onemogućiti ponovno stjecanje hrvatskog državljanstva osobi koja se, nakon punoljetnosti, odrekla hrvatskog državljanstva. Također, navodi da se Prijedlogom zakona normira mogućnost ukidanja rješenja o stjecanju hrvatskog državljanstva, ako je stečeno temeljem braka sklopljenog iz koristi, lažnim predstavljanjem ili prijevarom u upravnom postupku. Ističe da su precizirani razlozi poništenja rješenja o primitku u hrvatsko državljanstvo zbog osude osobe za kaznena djela protiv Republike Hrvatske i kaznena djela protiv čovječnosti i ljudskog dostojanstva. Ukidanje i poništenje rješenja o stjecanju hrvatskoga državljanstva odnosi se isključivo na osobe koje su državljanstvo stekle naturalizacijom.  
Predstavnik predlagatelja nadalje navodi kako se prijedlogom uvodi obveza davanja svečane prisege za osobe koje stječu hrvatsko državljanstvo prirođenjem. Svečana prisega daje se najmanje jednom godišnje prilikom obilježavanja blagdana Republike Hrvatske, a uvedena je kako bi se pridao veći značaj takvom događaju, za razliku od dosadašnje prakse slanja domovnice poštom. Zaključno ističe kako je u protekloj godini naturalizacijom hrvatsko državljanstvo steklo 4.166 osoba, u odnosu na 3.529 zahtjeva za priznavanje državljanstva podnesenih u 2018. godini te otprilike 500 zahtjeva prenesenih iz prethodnih godina. Pri tome je, prema navodima predstavnika predlagatelja, 1.697 osoba steklo državljanstvo na osnovu članka 16. Zakona što čini udio od 41%, a 894 osobe je steklo hrvatsko državljanstvo na temelju članka 11. Zakona što predstavlja udio od 21% svih pozitivno riješenih zahtjeva.

U raspravi su članovi Odbora podržali izmjene Zakona o hrvatskom državljanstvu kojim se nastoji pomoći u rješavanju demografskih pitanja kroz olakšan postupak dobivanje hrvatskog državljanstva za pripadnike hrvatskog naroda u inozemstvu te hrvatskih iseljenika. Istaknuto je da Prijedlog zakona predstavlja korjenitu izmjenu odredbi Zakona koji nije „dubinski“ mijenjan od svoga donošenja. Republika Hrvatska treba iskreno otvoriti vrata hrvatskim iseljenicima kroz stjecanje državljanstva, motivirati ih na povratak u Hrvatsku i ulaganje u našu zemlju, jer hrvatski iseljenici nisu neprijatelji Hrvatske.
U raspravi su članovi Odbora ukazali na pojedine odredbe koje smatraju spornim, između ostalog, na prijedlog da se za pripadnike hrvatskoga naroda i iseljenike ne traži poznavanje hrvatskoga jezika i kulture, koji elementi bi se trebali smatrati ključnim za pripadnost hrvatskome narodu. Jezik i kultura su nekada bile temeljne odrednice identiteta, te nije dostatno samo reći da je netko pripadnik hrvatskoga naroda, jer se stjecanjem hrvatskog državljanstva stječe  i „državljanstvo“ EU odnosno sve prednosti koje proizlaze iz toga.
Nadalje, istaknuto je da se izmjenom članka 12. stavka 3. Zakona, a kojom izmjenom se propisuje da ako nadležna državna tijela u roku od 45 dana Ministarstvu unutarnjih poslova ne dostave obrazloženo mišljenje o postojanju interesa za primitak u hrvatsko državljanstvu da će se smatrati da interes za primitak u hrvatsko državljanstvo ne postoji, šalje poruka da državna tijela nisu dužna izvršavati svoje zadaće u razumnim rokovima odnosno da nisu dužna odgovarati na zahtjeve nadležnih tijela. Isto je protivno pozitivnom pravu Republike Hrvatske i u svakom pogledu nije in favorem u odnosu na stranku u tom postupku.
Vezano za postupanje nadležnih tijela, iako je iskazano razumijevanje za dugotrajan i složen proces stjecanja hrvatskog državljanstva koji podrazumijeva   suradnju niza državnih tijela, iskazano je nezadovoljstvo dužinom trajanja pojedinih postupaka, koji ni u kom  slučaju ne bi trebali trajati nekoliko godina. Većina pripadnika hrvatskoga naroda u postupak stjecanja hrvatskog državljanstva ulazi s pozitivnim htijenjem i emocijama, te ne očekuje birokratiziran i spor postupak.
Iskazano je i mišljenje da je odredba novog članka 26a. koja utvrđuje poništenje rješenja o stjecanju hrvatskog državljanstva prirođenjem „preuska“ odnosno da bi bilo potrebno propisati poništenje rješenja o stjecanju hrvatskog državljanstva neovisno po kojoj osnovi je stečeno, iako je dio članova Odbora istaknuo da je pitanje oduzimanja hrvatskog državljanstva ozbiljno pitanje. 
Većina članova Odbora je podržala odredbu novog članka 24.b kojom se propisuje da osoba koja stječe hrvatsko državljanstvo prirođenjem daje svečanu prisegu. Protivno navedenom, izneseno je stajalište da se tim svečanim činom daje poseban značaj stjecanju državljanstva, iako je time neka osoba samo ostvarila svoje pravo.
Iskazana je i zabrinutost vezano za institut odricanja od hrvatskog državljanstva, ukazujući da postoje zemlje koje ne toleriraju dvostruko državljanstvo, te da se većina hrvatskih državljana odrekla hrvatskog državljanstva jer ne bi mogli nastaviti raditi u državama u kojima su imali zasnovan radni odnos s dvostrukim državljanstvom.
Članovi Odbora su ukazali i na problem republičkog državljanstva u bivšoj SFRJ odnosno na situaciju osobe koja je stekla republičko državljanstvo temeljem mjesta rođenja, te iako su oba roditelja imala hrvatsko državljanstvo nisu mogli riješiti svoj status odnosno steći hrvatsko državljanstvo.
Izneseno je i stajalište da je savjetovanje sa zainteresiranom javnošću, koje je trajalo 11 dana, bilo prekratko te da je u pitanju uređenje ozbiljne materije koje zahtijeva duže savjetovanje. Postavljeno je i pitanje kada će se donijeti sveobuhvatan dokument o migracijskoj politici RH jer je zadnji donesen za razdoblje 2013-2015, s obzirom da se kroz takav strateški dokument uređuje i stajalište jedne države prema migracijama.
Postavljeno je i pitanje kada će se riješiti stjecanje državljanstva i za registrirane partnere jer isto nije obuhvaćeno ovim izmjenama i dopunama.

Predstavnica Ureda pučke pravobraniteljice je u svom izlaganju pozdravila predložene izmjene i dopune, te također ukazala na neprihvatljivo kratak rok od 11 dana za savjetovanje sa zainteresiranom javnošću. 
Nastavno je iznijela primjedbe na čl. 8. Prijedloga zakona, odnosno na novopredloženi stavak 3. članka 16. kojim je predloženo da dokaz o pripadnosti hrvatskome narodu ne mora priložiti osoba za čije je roditelje nesporno utvrđena  pripadnost hrvatskom narodu. Stav je Pučke pravobraniteljice da je dovoljno da se u takvim slučajevima nesporno utvrdi pripadnost hrvatskom narodu samo za jednog roditelja. 
Nadalje je istaknuto da su odredbe članka 15. Prijedloga zakona, kojima se propisuje ukidanje i poništavanje rješenja o stjecanju hrvatskog državljanstva prirođenjem, neprihvatljive te u suprotnosti s člankom 9. Ustava Republike Hrvatske. Odredba je i diskriminatorna jer Ustav RH ne razlikuje osnove za stjecanje državljanstva, te bi donošenje ovakve odredbe doprinijelo nejednakosti građana pred zakonom. Ujedno, naglašava kako se nijedno državno tijelo koje participira u postupku stjecanja državljanstva ne može odreći svoje odgovornosti odnosno počinjenih propusta.
Predstavnica Pučke pravobraniteljice se osvrnula i na odredbu članka 6. stavka 2. Prijedloga zakona te istaknula da je neprihvatljiv rok od 45 dana u kojem je državno tijelo obvezno dostaviti obrazloženo mišljenje MUP-u, a ako tijelo ne dostavi obrazloženje MUP-u da će se smatrati da ne postoji interes za primitak u hrvatsko državljanstvo. Isto nije in favorem prema stranci u postupku.
Pohvaljena je i izmjena članka 5. Zakona kojom se povećava dobna granica  s 18 na 21 godinu za stjecanje hrvatskog državljanstva podrijetlom u slučaju da je jedan od roditelja u trenutku rođenja osobe hrvatski državljanin, a osoba je rođena u inozemstvu. Predloženo je i da se stavi još jedan rok od npr. dvije godine, koji bi se vezao za stupanje na snagu zakona, a koji bi obuhvatio i osobe koje su starije od 21 godine te na ovaj način ne mogu steći državljanstvo podrijetlom.

U odgovoru na pitanja predstavnik predlagatelja je istaknuo da je Zakon kompleksan i da postoje velike razlike u osnovama za stjecanje državljanstva i reperkusijama koje iz toga proizlaze. Svaki način ima svoje specifičnosti i bitna je njihova unutarnja harmonija. Od donošenja Zakona 1991. godine do sada bilo je manjih izmjena, no nijedna nije stavljala naglasak na pozitivniji odnos prema pripadnicima hrvatskog naroda u inozemstvu. 
Vezano za problem nepoznavanje jezika i kulture istaknuto je da to nije toliki problem kod iseljenika već kod pripadnika hrvatskoga naroda gdje već četvrta ili peta generacija živi izvan RH, te da zaista mnogi ne poznaju dovoljno jezik, ali ih se ovakvim odredbama pokušava ohrabriti i privući.
Osvrnuo se i na institut otpusta iz hrvatskog državljanstva te istaknuo da u Zakonu postoji toliko iznimki da je taj institut maksimalno derogiran, te istaknuo da u 97,98% slučajeva hrvatsko državljanstvo prestaje otpustom, a ne odricanjem. Najčešće je to bilo u slučajevima osoba koje su stjecale slovensko, austrijsko, švicarsko i njemačko državljanstvo. Te osobe uvijek mogu zatražiti povratak u hrvatsko državljanstvo.
Predstavnik predlagatelja se osvrnuo i na odredbu članka 6. Prijedloga zakona te istaknuo da će do drugog čitanja iznaći kvalitetnije rješenje te će se ići u izmjenu te odredbe, kao i da su opravdani prigovori u nekim slučajevima dugotrajnosti postupka. Naglasio je veliku međuovisnost više državnih tijela što i dovodi do dugotrajnosti postupka.
Vezano za administrativne pogreške nastale neodgovarajućim upisom državljanstva za vrijeme bivše SFRJ, kada su u Republici Hrvatskoj postojala tri republička zakona o državljanstvu, predstavnik predlagatelja je istaknuo da se takve pogreške teško utvrđuju, ali će se razmotriti može li se to pitanje nekako riješiti. Republika Hrvatska se 1991. godine opredijelila na načelo kontinuiteta državljanstva te su sve osobe koje su imale državljanstvo SR Hrvatske postale hrvatski državljani.
U odnosu na prijedlog Pučke pravobraniteljice da je za stjecanje hrvatskog državljanstva (čl. 8. Prijedloga zakona) dostatno nepobitno dokazati hrvatsko državljanstvo za samo jednog roditelja predstavnik predlagatelj je naglasio da je to teško prihvatljivo stajalište za predlagatelja.
Vezano za odredbe čl. 26a. Prijedloga zakona predstavnik predlagatelja je istaknuo da su početkom 90-ih godina zabilježeni slučajevi krivotvorenja i preuzimanja lažnog identiteta, stoga smatraju da je kod težih povreda opravdano primijeniti ukidanje odnosno poništavanje rješenja o stjecanju hrvatskog državljanstva.


Nakon provedene rasprave, prilikom glasovanja o prijedlogu zaključka da se Hrvatskome saboru predloži prihvaćanje Prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o hrvatskom državljanstvu, s 5 glasova „ZA“ i 5 glasova SUZDRŽAN“, zaključak nije donesen s obzirom da nije dobio potrebnu većinu.

    Za izvjestitelja na sjednici Hrvatskoga sabora određen je Ranko Ostojić, predsjednik Odbora, a u slučaju njegove eventualne odsutnosti ili spriječenosti, za izvjestitelja se određuje Petar Škorić, potpredsjednik Odbora.

PREDSJEDNIK ODBORA

                                                                                   Ranko Ostojić