Uz Prijedlog izmjena i dopuna Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2025. godinu i projekcija za 2026. i 2027. godinu, podnose se i:
- Prijedlozi izmjena i dopuna financijskih planova izvanproračunskih korisnika za 2025. godinu i projekcija planova za 2026. i 2027. godinu za:
- Hrvatske vode
- Hrvatske ceste d.o.o.
- Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost
- Hrvatsku agencija za osiguranje depozita
- Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje
- Centar za restrukturiranje i prodaju
- Hrvatske autoceste d.o.o.
- HŽ Putnički prijevoz d.o.o.
- HŽ Infrastrukturu d.o.o.
Odbor za financije i državni proračun Hrvatskoga sabora raspravio je na 37. sjednici, održanoj 14. listopada 2025. godine, Prijedlog izmjena i dopuna Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2025. godinu i projekcija za 2026. i 2027. godinu, koji je predsjedniku Hrvatskoga sabora podnijela Vlada Republike Hrvatske, aktom od 3. listopada 2025. godine.
Odbor je, na temelju svoje nadležnosti iz članka 73. Poslovnika Hrvatskoga sabora, raspravljao o Prijedlogu izmjena i dopuna Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2025. godinu i projekcijama za 2026. i 2027. godinu (zajedno s pripadajućim aktima), kao matično radno tijelo.
Odbor je predmetnom prijedlogu raspravljao objedinjeno s Prijedlogom polugodišnjeg izvještaja o izvršenju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2025. godinu i Konačnim prijedlogom zakona o izmjeni i dopuni Zakona o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2025. godinu, drugo čitanje, P.Z. br. 201.
Uvodno je predstavnica Vlade Republike Hrvatske ukratko predstavila Prijedlog izmjena i dopuna Državnog proračuna. Istaknula je da se u hrvatskom gospodarstvu nastavljaju povoljna makroekonomska kretanja. Očekuje se realan rast BDP-a od 3,3%, što je još uvijek jedna od najviših stopa rasta u EU. Na tržištu rada kretanja su i dalje povoljna, raste zaposlenost, rastu bruto plaće, a slijedom toga su i povećani doprinosi. Ukupni prihodi u novom planu povećavaju za 30 milijuna eura i iznose 33 milijarde eura, dok su na rashodnoj stani ostvarene uštede od 223 milijuna eura, i to: rashodi iz izvora koji utječu na deficit smanjuju se za 454 milijuna eura, dok se rashodi iz EU-ovih i ostalih izvora povećavaju za 231 milijun eura, što je u skladu s najavama prebacivanja određenih projekata koji će biti financirani iz EU-ovih izvora, a inicijalno su bili planirani u državnom proračunu, pa se ukupni rashodi smanjuju s 37 na 36,8 milijardi eura. Na razini izvanproračunskih korisnika ukupni konsolidirani rezultat je bolji od originalnog plana, očekuje se višak u odnosu na planirani manjak - prije rebalansa planiran je bio njihov konsolidirani manjak od 161 milijun eura, dok se rebalansom planira višak od 94 milijuna eura. Što se tiče ušteda u ovom rebalansu, pristupilo se analizama rashodovne strane državnog proračuna te su, analizom kapitalnih investicija i zbog revidirane kohezijske politike EU, utvrđeni novi prioriteti financiranja, a riječ je o projektima jačanja obrambene otpornosti, sigurnosti, civilne zaštite, održivog upravljanja vodama, energetske tranzicije i dr. U tom smislu su ostvarene uštede, odnosno zamjena izvora financiranja od preko 300 milijuna eura (zajedno s izvanproračunskim korisnicima), na razini državnog proračuna 288 milijuna eura. Nadalje, ovim rebalansom su osigurana i sredstva za deveti paket mjera zaštite standarda građana i konkurentnosti gospodarstva, što, između ostalog, uključuje osiguravanje cjenovno pristupačne energije, kao i ciljane potpore najugroženijim građanima, i koje idu u smjeru postupnog popuštanja, uzimajući u obzir stabilizaciju na energetskim tržištima, te su uštede iz ovog izvora preusmjerene na rast mirovina, rast plaća, socijalna prava, rodiljne naknade i dr. Ukupni manjak na razini državnog proračuna smanjuje se s 4 milijarde eura na 3,8 milijardi eura, a ukupni deficit konsolidirane opće države planira se na razini 2,9% BDP-a ili gotovo 2,7 milijardi eura, pri čemu se apelira na jedinice lokalne i regionalne samouprave na odgovorno upravljanje financijama, uzimajući u obzir polugodišnju informaciju o manjku lokalne države. S obzirom na očekivani deficit i prognoziranu stopu gospodarskog rasta u ovoj godini od 3,3%, očekuje se daljnje smanjivanje udjela javnog duga u BDP-u s 57,6 u 2024. na 56,9 % BDP-a u ovoj godini.
Odbor je raspolagao i pisanim, 33., Stajalištem Povjerenstva za fiskalnu politiku o Prijedlogu izmjena i dopuna Državnoga proračuna Republike Hrvatske za 2025. godinu i projekcija za 2026. i 2027. godinu, od 10. listopada 2025. godine, koje je predsjednica Povjerenstva ukratko izložila. Povjerenstvo ocjenjuje da su predložene izmjene i dopune državnog proračuna za 2025. godinu opravdane, prvenstveno radi korekcije prihoda i rashoda, ali i kao mjera regularizacije fiskalnog stanja. Povjerenstvo ocjenjuje da dosadašnja makroekonomska ostvarenja u 2025. godini u velikoj mjeri potvrđuju pretpostavke iz makroekonomskih projekcija objavljenih u studenome 2024. godine koje su služile kao temelj za izradu državnog proračuna za 2025. godinu. Nasuprot tome, fiskalna ostvarenja pokazuju pogoršanje u odnosu na planirane vrijednosti. Povjerenstvo pozitivno ocjenjuje da predložene izmjene i dopune državnog proračuna za 2025. ukazuju na namjeru Vlade da manjak proračuna opće države u 2025. godini zadrži unutar granice od -3,0 % BDP-a predviđene Paktom o stabilnosti i rastu. Novi plan proračuna za 2025. godinu predviđa blago smanjenje ukupnih rashoda državnog proračuna u odnosu na prvi plan, uz istovremeno neznatno povećanje prihoda. Prema Prijedlogu izmjena i dopuna, očekivani manjak konsolidirane opće države se po ESA metodologiji u 2025. godini povećao s 2,4 % na 2,9 % BDP-a, dok je očekivani manjak opće države po nacionalnoj metodologiji povećan s 4,0 % na 4,4 %, kao i udio javnog duga s 56,0 % na 56,9 % BDP-a. Povećanje manjka opće države po nacionalnoj metodologiji za 0,4 postotna boda uglavnom proizlazi iz pogoršanja salda lokalne države za 1 postotni bod, odnosno prelaska iz viška od 0,6 % po prvom planu u manjak od 0,4 % BDP-a. Istodobno se, prema novom planu, manjak državnog proračuna i izvanproračunskih korisnika smanjuje, svaki za po 0,3 postotna boda. Povjeresntvo ističe da u Prijedlogu rebalansa ne postoji obrazloženje snažnog pogoršanja salda lokalne države. Povjerenstvo ističe kako trenutna fiskalna dinamika potvrđuje nastavak ekspanzivne i procikličke politike, što rezultira povećanjem manjka prema ESA 2010 u odnosu na prethodnu godinu i na izvorni plan za 2025. godinu. Ovakav trend rezultira pogoršanjem ključnih fiskalnih pokazatelja te povećanjem fiskalnih rizika, uključujući potencijalno veće manjkove u budućnosti. Povjerenstvo ponovno ukazuje da Republika Hrvatska nije iskoristila povoljno razdoblje gospodarskog rasta za stvaranje fiskalnih rezervi, već je dopustila da se proračunski rashodi i manjak proračuna dinamično povećavaju usporedno s rastom gospodarstva. Takva fiskalna politika pojačava ekonomske cikluse i stvara rizik od značajno većih proračunskih manjkova te smanjenje fiskalnog prostora za djelovanje u budućim razdobljima ekonomskog usporavanja ili krize. Stope gospodarskog rasta mogle bi u narednom razdoblju biti na nižim razinama u odnosu na razdoblje 2022. - 2025. koje je bilo obilježeno snažnijim rastom. U ovom trenutku već je vidljiva slabija dinamika rasta realnog BDP-a, koji je dodatno i snažno povezan s fiskalnim poticajima. Ujedno, Povjerenstvo naglašava potrebu za većom transparentnošću i dostupnošću fiskalnih podataka koji, ili kasne ili nisu dostupni, osobito onih koji se odnose na financije lokalne države, izvanproračunske korisnike te na kretanje neto nacionalno financiranih primarnih rashoda, u skladu s reformiranim pravilima Pakta o stabilnosti i rastu. Sukladno izmjenama i dopunama državnog proračuna, uočava se znatna razlika u visini manjka prema nacionalnoj metodologiji u odnosu na metodologiju ESA 2010, koja iznosi 1,4 % BDP-a. Stoga bi bilo poželjno da, zbog razumijevanja, Ministarstvo financija identificira i kvantificira stavke koje uzrokuju tu razliku. Ujedno, Povjerenstvo naglašava da je potrebno snažnije konsolidirati rashodovnu strana proračuna jer je aktualnom fiskalnom politikom znatno smanjen fiskalni prostor za odgovor na eventualne buduće negativne ekonomske šokove.
U raspravi je pohvaljena opsežnost materijala i iscrpnost podataka u izvještajima, ali je ujedno i dana preporuka da se određeni podaci ubuduće navedu u obrazloženju, radi boljeg razumijevanja izvještaja u cjelini. Iznesena je usporedba stopa rasta plaća u prvom polugodištu 2025. u odnosu na prvo polugodište 2024. godine, te je zatraženo objašnjenje, ako se porezno opterećenje smanjilo, kako je moguće da je nominalni rast neto plaća manji od nominalnog rasta bruto plaća. Vezano za rebalans proračuna, zatraženo je pojašnjenje o smanjenom očekivanju prihoda od PDV-a te o podbačaju poslovanja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, kao i podatak o iznosu dospjelog duga zdravstvenog sustava. Nadalje, postavljeno je pitanje o visini zadanih stavki proračuna (plaće, mirovine, socijalna davanja), odnosno koliki je njihov udio u proračunu te koja je očekivana dinamika rasta tih, zadanih troškova u odnosu na ukupni državni proračun. Nastavno na to, izneseno je mišljenje da se radi o pitanju fiskalne održivosti, jer je trenutačno ekspanzivna i prociklična politika, pa je pitanje koliko ostaje prostora za eventualni manevar, ako se očekuje usporavanje rasta. Postavljeno je i pitanje o prihodima od poreza na dobit i očekivanjima od istoga u narednom razdoblju. U daljnjoj raspravi je izneseno i stajalište o visokom oporezivanju srednjih i viših plaća, gdje je, prema dostupnim podacima, Hrvatska treća u Europskoj uniji, iza Švedske i Danske, što destimulira poslodavce na povećanje plaća. Isto tako, povećanjem plaća u javnom sektoru istiskuje se privatni, unatoč nedostatku radne snage. Pritom je istaknuto da nije problem visina, odnosno razina plaća u javnom i državnom sektoru, nego masa plaća, odnosno broj zaposlenih, kao i trend porasta broja zaposlenih u, primjerice, obrazovanju, iako je broj učenika i studenata manji. Ujedno, izneseno je mišljenje da su smanjeni prihodi rezultat slabije turističke sezone, bojkota trgovina, neradnih nedjelja, što su nepovratno izgubljeni prihodi. Dodatno je iznesen komentar na dug zdravstvenog sustava prema veledrogerijama, koji iznosi cca 800 milijuna eura i ugrožava i stabilnu opskrbu lijekovima, te je ukazano na njegovu neodrživost. U raspravi je, među ostalim, izražena zabrinutost zbog smanjenja sredstava za projekte, istraživanje i razvoj. Izneseno je mišljenje da ovakva struktura proračuna dugoročno potiskuje privatne investicije te stvara ovisnost o potrošnji države, što, kako je rečeno, nije smjer u kojem treba ići.
Predstavnici Vlade Republike Hrvatske pojasnili su da rastom proračuna, rastom sredstava iz europskih fondova, složenošću metodologije, dolazi do raskoraka među podacima. Ministarstvo financija svjesno je da samo oslanjanje na nacionalnu metodologiju, bez dorade metodologije koja pokazuje podatke prema obračunskoj osnovi, ne daje razumijevanje podataka. Stoga je pokrenulo i provodi projekt modernizacije proračunskog računovodstva, da bi se uspostavila računovodstvena metodologija na način da postoje prijelazi iz obračunske, novčane i modificirane obračunske osnove, kako bi se podaci mogli jednostavno objašnjavati, a cilj projekta je da to bude razumljivo i stručnoj i široj javnosti. To zahtijeva multidimenzionalni pristup i prilagodbe tome su zahtjevne. S tim u vezi, pojašnjena je razlika između evidentiranja pojedinih podataka, zbog čega nastaju razlike u kategorizaciji i podacima iz različitih metodologija. Vezano za pitanje usporedbe rasta plaća, pojašnjeno je da je jedan razlog što je dio ljudi time ušao u porezne škare, a prije povećanja plaća nisu bili, a drugi leži u višim stopama doprinosa koje zahvaćaju te više plaće. U odnosu na prihode od PDV-a, istaknuto je da su pokazatelji i dalje dobri, međutim, primjetan je trend laganog usporavanja osobne potrošnje, a i turistički rezultati rastu sporije od očekivanog. Što se tiče dospjelog duga zdravstvenog sustava, s krajem kolovoza 2025. on je iznosio cca 718 milijuna eura ukupno, od toga je 600 milijuna eura dospjelo, a 168 milijuna je dospjelo preko 120 dana. Kad je riječ o rezultatima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, do kraja godine se projicira njihov manjak od 333 milijuna eura. Posljednje tri godine su te jedinice bile u plusu, pa se je višak akumulirao i sada se stavlja u potrošnju s povećanim investicijskim ciklusom. Od lipnja 2024. do lipnja 2025. investicije su na lokalnoj razini porasle za 54%, a s rastom plaća i investicija dolazi do porasta i materijalnih rashoda, koji su trenutačno na razini od 37% do 39%. Ministarstvo financija, po pitanju upravljanja rashodima i investicija koje se planiraju, poziva jedinice lokalne samouprave da vode računa da se ovaj vrhunac rasta i poreznih prihoda ne može održati, da se ne stvori lažan osjećaj da će novac dolaziti u povećanim iznosima, da se investicijski ciklusi i prava planiraju razmjerno fiskalnim mogućnostima, da se ne optereti fiskalni prostor do maksimalne granice i da se one ne prijeđu. Apelira se i da se što prije obrađuju zahtjevi za nadoknadu sredstava za lokalne projekte u suradnji s ministarstvima, da se novac može spustiti na niže razine, jer prije toga ni ministarstvo ne može podnijeti zahtjev prema Europskoj komisiji, što znači da ministarstvo mora predfinancirati njihovo financiranje. Vezano za udio zadanih stavki u proračunu, radi se o cca 30% za mirovine i ostale naknade građanima, 22% za rashode za zaposlene, 14% pomoći JLS-ima, a doprinos EU trenutačno je na razini od 5% (koji raste s rastom BDP-a). Pojašnjen je rast zadanih stavki proračuna u odnosu na 2024. godinu, a s obzirom na doprinos Republike Hrvatske Europskoj uniji, posebno je naglašeno da je važno iskoristiti što više europskih sredstava. Govoreći o porezu na dobit, pretpostavlja se da će on biti nešto niži u odnosu na ostvarenje 2024. godine, ali se radi o maloj razlici, te je za očekivati da će biti dobar i ove godine.
Nakon rasprave, Odbor za financije i državni proračun Hrvatskoga sabora odlučio je većinom glasova (7 glasova „ZA“, 5 „PROTIV“) Hrvatskome saboru predložiti donošenje
IZMJENA I DOPUNA DRŽAVNOG PRORAČUNA REPUBLIKE HRVATSKE
ZA 2025. GODINU I PROJEKCIJA ZA 2026. I 2027. GODINU
te odluka o davanju suglasnosti na izmjene i dopune:
- Financijskog plana Hrvatskih voda za 2025. godinu i projekcija za 2026. i 2027. godinu
- Financijskog plana Hrvatskih cesta d.o.o. za 2025. godinu i projekcija za 2026. i 2027. godinu
- Financijskog plana Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost za 2025. godinu i projekcija za 2026. i 2027. godinu
- Financijskog plana Hrvatske agencije za osiguranje depozita za 2025. godinu i projekcija za 2026. i 2027. godinu
- Financijskog plana Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje za 2025. godinu i projekcija za 2026. i 2027. godinu
- Financijskog plana Centra za restrukturiranje i prodaju za 2025. godinu i projekcija za 2026. i 2027. godinu
- Financijskog plana Hrvatskih autocesta d.o.o. za 2025. godinu i projekcija za 2026. i 2027. godinu
- Financijskog plana HŽ Putničkog prijevoza d.o.o. za 2025. godinu i projekcija za 2026. i 2027. godinu
- Financijskog plana HŽ Infrastruktura d.o.o. za 2025. godinu i projekcija za 2026. i 2027. godinu.
Za izvjestitelja na sjednici Hrvatskoga sabora određen je zastupnik mr. sc. Boris Lalovac, predsjednik Odbora.
PREDSJEDNIK ODBORA
mr. sc. Boris Lalovac