Povjerenstvo za fiskalnu politiku (dalje u tekstu: Povjerenstvo) je na 7. sjednici održanoj 7. lipnja 2021. godine razmatralo Prijedlog godišnjeg izvještaja o izvršenju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2020. godinu, koje je Vlada Republike Hrvatske (dalje u tekstu: Vlada) podnijela predsjedniku Hrvatskoga sabora, aktom od 20. svibnja 2021. godine.

Negativan utjecaj pandemije u 2020. bio je izrazito naglašen i na prihodovnoj (značajno smanjenje prihoda) i na rashodovnoj strani proračuna (snažan porast rashoda povezanih s borbom protiv pandemije). No, s obzirom na izvanrednu situaciju pandemije koja je iziskivala iznimne fiskalne napore kako na globalnoj razini, ali i u hrvatskom gospodarstvu, ostvarena fiskalna kretanja u 2020. godini Povjerenstvo drži jedinim mogućim, a ostvareni manjak državnog proračuna nužnim. Osim toga, unatoč privremenoj odgodi primjene fiskalnih pravila u 2020. Povjerenstvo smatra kako bi Vlada trebala pripremiti i javno objaviti Izvješće o ostvarenju fiskalnih pravila i analizirati kretanje strukturnog deficita, što je propušteno učiniti.

Svjetsko i hrvatsko gospodarstvo od početka 2020. nalaze se u izvanrednim okolnostima pandemije bolesti COVID-19 zbog kojih je cijelo vrijeme nužna snažna podrška javnih financija radi ublažavanja njenih negativnih posljedica i poticanja agregatne potražnje. Na tragu toga Vijeće Europske unije je u cilju pružanja  fiskalnih poticaja u državama članicama još u ožujku 2020. primijenilo opću klauzulu o odstupanju od proračunskih pravila definiranih Paktom o stabilnosti i rastu. Hrvatski Zakon o fiskalnoj odgovornosti (dalje u tekstu: ZFO) omogućuje privremenu odgodu primjene fiskalnih pravila u slučaju izvanrednih okolnosti, pod uvjetom da se sukladno pravilima Europske unije time ne ugrožava fiskalna održivost u srednjem roku.. U skladu s preporukom Povjerenstva za fiskalnu politiku od 30. ožujka 2020. godine, Vlada  je 2. travnja 2020. donijela Odluku o privremenom odgađanju primjene fiskalnih pravila („Narodne novine“, broj 41/2020) iz članaka 6., 7. i 8. ZFO čime je privremeno obustavljena primjena numeričkih fiskalnih pravila. Pri tome, referentni kriteriji - dozvoljeni proračunski manjak od 3% bruto domaćeg proizvoda i javni dug od 60% i/ili putanja smanjenja –  i dalje su na snazi, a Europska komisija (dalje u tekstu: EK), ukoliko ocijeni da postoji rizik da se ti kriteriji ne ostvare, dužna je redovito procjenjivati i izvještavati Vijeće Europske unije. EK je 20. svibnja 2020. pripremila Izvješće po članku 126(3) Ugovora o funkcioniranju Europske unije , u kojem je utvrdila vjerojatno prekoračenje kriterija deficita u 2020. te je zaključila da je ono iznimno i privremeno zbog čega nisu pokrenute korektivne procedure. Štoviše, Vijeće Europske unije je u Specifičnim preporukama od 20. srpnja 2020.  Republici Hrvatskoj preporučilo da "poduzme sve potrebne mjere, u skladu s općom klauzulom o odstupanju iz Pakta o stabilnosti i rastu, kako bi se učinkovito odgovorilo na pandemiju bolesti COVID-19, održalo gospodarstvo i pružila potpora oporavku gospodarstva.  Kada to gospodarski uvjeti dopuste, nužno je istovremeno provoditi mjere fiskalne politike u cilju  postizanja razboritih srednjoročnih fiskalnih pozicija i osiguravanja održivosti duga te poticati ulaganja".

Cilj fiskalnih pravila je osiguravanje dovoljnog prostora za vođenje protuciklične fiskalne politike kako bi se omogućile aktivnosti kojima se u razdoblju gospodarske krize može omogućiti pomoć stanovništvu i gospodarstvu. Ostvarena kretanja i fiskalna konsolidacija u  Republici Hrvatskoj tijekom posljednjih nekoliko godina, članstvo u Europskoj uniji, te pripreme za ulazak u europodručje osigurali su dodatni fiskalni prostor i omogućili pomoć hrvatskom gospodarstvu tijekom prvih mjeseci pandemije. Međutim, hrvatska fiskalna politika ograničena je visokom razinom javnog duga i niskom stopom potencijalnog rasta. U takvim okolnostima, nužno je dosljedno slijediti odredbe vezane uz odgađanje primjene fiskalnih pravila dok poduzete fiskalne mjere moraju biti kratkotrajne, efikasne i usmjerene borbi protiv učinaka epidemije. 

Pandemija bolesti COVID-19 snažno je pogodila hrvatsko gospodarstvo i javne financije te su u 2020. u odnosu na 2019. prihodi opće države nominalno smanjeni za 6,5%. Najveći pad prihoda ostvaren je kod poreznih prihoda, i to najviše uslijed pada prihoda od poreza na dodanu vrijednost (13,4%). Manji pad ostvaren je i kod prihoda povezanih s tržištem rada – poreza na dohodak i doprinosa –ali taj pad nije bio toliko značajan zbog  fiskalnih mjera koje je pokrenula Vlada. Tako je pad prihoda od  poreza na dohodak iznosio 6,0%, a od doprinosa 4,8%. Istodobno su rashodi opće države porasli  za čak 8,6% što je rezultat planiranih i ugrađenih aktivnosti kojima je povećana javna potrošnja, te posebnih mjera povezanih s borbom protiv posljedica pandemije. 

Prihodi državnog proračuna u 2020. godini ostvareni su u iznosu od 131,6 mlrd. kn, i u odnosu na 2019.  manji su za 8,3 mlrd. kn (6,0%). Značajno su smanjeni prihodi od poreza, i to za 9,5 mlrd. kn (11,6%), i to najvećim dijelom zbog pada prihoda od poreza na dodanu vrijednost kao rezultat pada osobne potrošnje. Nasuprot tome, prihodi od pomoći koji se najvećim dijelom odnose na sredstva iz fondova Europske unije, veći su u odnosu na prethodnu godinu za 3,4 mlrd. kn ili 22,9%. 

Rashodi državnog proračuna za 2020. godinu ostvareni su u iznosu od 153,5 mlrd. kn i u odnosu na 2019.  veći su za 13,6 mlrd. kn ili 9,8%. U odnosu na 2019. godinu značajno su porasle  subvencije zbog provedbe mjera za očuvanje radnih mjesta kod poslodavaca kojima je zbog epidemije narušena gospodarska aktivnost. Ukupno su u 2020. godini iz državnog proračuna financirani rashodi povezani uz epidemiju u iznosu od 10,7 mlrd. kn. Osim navedenog, na teret državnog proračuna financirane su i razne mjere povezane s epidemijom u iznosu od 5,4 mlrd. kn. 

Na koncu, u 2020. godini ostvaren je manjak prihoda nad rashodima državnog proračuna (deficit) u iznosu od 21,9 mlrd. kn koji je financiran novim zaduživanjem. Zbog ostvarenja manjih prihoda i zbog epidemije potrebe financiranja većih rashoda državnog proračuna, dug državnog proračuna koncem 2020. godine porastao je za 32,7 mlrd. kn ili 13,3 % u odnosu na 2019. godinu.

Ovakva kretanja dovela su i do porasta deficita opće države  koji je u 2020. godini iznosio čak 7,4% BDP-a. Od toga je manjak proračuna središnje države iznosio 6,4% BDP-a, a značajno pogoršanje ostvareno je i kod sektora lokalne države (manjak od 1,0% BDP-a) na što su,  povrh negativnih učinaka pandemije, utjecale i promjene u sustavu poreza na dohodak.

Premda su fiskalna pravila u 2020. godini privremeno odgođena, Vlada je ponovno propustila pripremiti Izvješće o ostvarenju fiskalnih pravila i analizirati kretanje strukturnog deficita. Unatoč neizvjesnosti koja snažno utječe na ocjenu potencijalnog proizvoda, jaza proizvodnje pa time i strukturnog salda, procedure Pakta o stabilnosti i rastu ne odgađaju primjenu procedura, već samo dozvoljavaju odstupanje od numeričkih vrijednosti potrebne prilagodbe strukturnog salda srednjoročnom proračunskom cilju. Stoga Povjerenstvo drži da Vlada prilikom izrade proračunskih dokumenata mora napraviti i  ovakve analize i izračune, te ih javno objavljivati. 

Prema izračunima iz Proljetne projekcije EK iz svibnja 2021. godine  za Republiku Hrvatsku, jaz proizvodnje je u 2020. godini prema standardnoj metodologiji izračuna iznosio visokih -5,5%. Ciklički utjecaj pandemije na deficit iznosio je -2,4% BDP-a, dok je strukturno prilagođeni saldo iznosio -5,0% BDP-a. Veliko povećanje strukturnog salda od 3,6% BDP-a u odnosu na predpandemijsku 2019. godinu u potpunostima se može objasniti utjecajem fiskalnih mjera borbe protiv posljedica pandemije. Prema izračunima prikazanim u Programu konvergencije 2022-2024. , ukupni je iznos fiskalnih učinaka COVID-19 mjera u 2020. godini iznosio 3,8% BDP-a. To bi značilo da je strukturni saldo, ukoliko se ove mjere isključe, ostao na razini sličnoj kao i u 2019. godini. Iako je Povjerenstvo tada smatralo da je potrebno brže i snažnije smanjenje strukturnog salda i javnog duga, ostvarena fiskalna kretanja u 2020. godini drži jedinim mogućim, a ostvareni deficit nužan kako bi se umanjile negativne posljedice pandemije.

Veliki gospodarski pad i proračunski deficit doveli su do velikog povećanja udjela javnog duga u BDP-a. Tako je dug opće države u 2020. godini povećan za 329,7 mlrd. kuna što predstavlja godišnje povećanje od 36,8 mlrd. kuna. Zbog velikog nominalnog pada BDP-a situacija s javnim dugom znatno je lošija ako se promatra  udjelom u BDP-u. Tako je javni dug  povećan s 72,5% BDP-a  krajem 2019. godine na čak 88,7% BDP-a na kraju 2020. godine.

Ostvareni proračunski manjak od 7,4% BDP-a i veliki porast javnog duga na čak 88,7% BDP-a  u 2020. godini i javni dug značajno premašuju referentne vrijednosti iz Pakta o stabilnosti i rastu, te su premašena oba kriterija javnih financija. Stoga je EK 2. lipnja 2021. godine objavila Izvješće po članku 126(3) Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Utvrdila je da prekoračenje kriterija deficita iznimno jer proizlazi iz iznimnih okolnosti, ali nije blizu referentne vrijednosti od 3% BDP-a. Uz to, temeljem projekcije za 2021. i 2022. godinu u kojoj očekivani deficit ponovo prelazi 3% zaključila je da prekoračenje nije privremeno. I javni dug je premašio 60% BDP-a pri čemu u 2020. godini nije ostvario propisano smanjenje. Unatoč prekoračenju oba kriterija, EK je ponovo odlučila ne pokretati korektivnu proceduru prekomjernog proračunskog manjka.

Povjerenstvo drži da je ovakvo značajno pogoršanje stanja javnih financija u prvoj pandemijskoj 2020. godini bilo nužno kako bi se osigurala protuciklična fiskalna politika s ciljem ublaživanja kratkoročnih i srednjoročnih posljedica pandemije, no naglašava potrebu pozornog praćenja situacije i razvoja ekonomskih kretanja te smatra kako je, u slučaju oporavka gospodarstva bržeg od očekivanog,  nužno nastaviti s putanjom fiskalne konsolidacije od prije krize. U tom smislu ključno je pratiti preporuke Povjerenstva, EK i Europskog Vijeća o prirodi fiskalnih mjera i suzdržati se od drugih ekspanzivnih mjera koje bi mogle ugroziti srednjoročnu i dugoročnu održivost javnih financija.